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允許各類資本參與必須明晰產權

時間:2019-08-26 11:48:03       來源:經濟參考報

混合所有制是全球化時代市場經濟條件下生產資料占有社會屬性的客觀要求。它使得生產和資本的社會化推進到新的高度,在一定范圍內適應了全球化時代社會生產力的發展。國有企業作為國有資本的代理人和政府投資出資人代表,是我國社會經濟群體中不可或缺的重要部分,其有序高效發展,也是新時代經濟高質量發展的要求。國有企業混合所有制改革,是本輪國企改革的重要舉措。進一步理清政府和市場的關系,并完善企業產權保護制度,是國有企業混合所有制改革的重要方面;優化國有企業控制權分配,實現激勵約束相容,對提高國有企業治理效率,改善國有企業經營績效和提高效用發揮著重要作用;積極推進國有企業混合所有制改革,對當前建立現代經濟體系,推進供給側結構性改革,提高資源配置效率,促進創新發展,推動經濟高質量發展具有重要的理論和現實意義。

國企混改的意義和實踐路徑

我國以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的生產資料所有制,與發達資本主義市場經濟國家存在著本質區別,目的是不同資本的優勢互補和提高市場競爭力,是以維護和積極擴展全體人民的利益為出發點的。我國建立以公有制為基礎的社會主義生產資料所有制,生產力發展在不同產業和地區的不平衡性、多層次性,使得在相當一個時期,社會主義生產資料所有制帶有多元性、多層次性和多樣性的特點。

混合所有制作為當前及今后相當一個時期我國基本經濟制度的重要實現形式,其健康發展有利于進一步鞏固和完善我國的基本經濟制度;有利于深化國有企業改革,增強國有經濟的活力,放大國有資本的功能,提高其競爭力;也是減少政府對微觀經濟事務的干預,正確處理政府與市場的關系,讓市場在資源配置中起決定性作用,讓各種所有制資本依法平等使用生產要素,公平參與市場競爭,相互促進,共同發展的重要保證。國有資本與其他各種資本以混合所有制形態進入社會再生產的領域,這同樣也是全球化時代的市場經濟條件下,我國社會生產得以正常運轉所不可或缺的保障。

早在改革開放初期,我國國有企業改革便經歷了“放權讓利”階段。在這一階段,企業的經營自主權得到擴大。隨著改革開放的深化,以國有企業控股、參股為主體的,兼容外商投資企業或其他社會資本的股份制企業為主要形式的混合所有制得到較快發展。1993年通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出,國有企業的改革方向是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度,要讓國有企業真正成為市場主體。在此基礎上,國有企業開始現代企業制度改革。黨的十八屆三中全會明確提出混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。我國逐步形成了以公有制為主體、多種所有制經濟成分共同發展的、以混合所有制為特征的基本經濟制度,企業所有制結構及股權結構開始逐漸更多地由市場來決定。

從政策層面看,國家從宏觀戰略層面為國有企業改革提出指導性意見。2015年9月國務院發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》進一步明確指出,國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式。與企業追求利潤最大化的假設不同,我國國有企業除經濟目標外,還在很大程度上承擔著政策性目標,包括社會性目標和戰略性目標。為此,國資委、財政部和發改委于2015年12月發布了《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》,將國有企業界定為商業類和公益類。要求商業類國有企業按照市場決定資源配置的原則來進行改革,強調其市場性;而公益類國有企業則更強調其社會性,從而為國有企業健全現代企業制度、完善國有企業的治理結構提供了重要依據。2016年末,中央經濟工作會議提出“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”,改革節奏明顯加快。

在實踐探索中,我國國有企業混合所有制的發展主要采取三種路徑:一是引入非國有資本參與;二是引入戰略投資者平臺;三是采取增資擴股、出資新設等方式探索實行企業員工持股計劃。從發展歷程看,以1998年為起點到2008年的十年,是混合所有制改革緩慢發展的嘗試階段;2013年至今,特別是2016年末中央經濟工作會議提出“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”之后,混合所有制改革節奏明顯加快,取得的進展顯著。一是混合所有制企業戶數不斷增加。二是重要領域混合所有制改革實質有序推進。石油、鐵路、民航、電信、軍工等領域先后試點推進。進一步放大國有資本功能,提高國有資本配置和運行效率。三是國有控股混合所有制員工持股試點推進。國有資本的布局和結構得到不斷優化。經過多年來國有企業混合所有制改革的試點工作實踐,一批國有企業通過改制發展成為混合所有制企業或正在積極探索混合所有制改革,并取得了初步成效。

通過國企混合所有制改革的探索,現代企業制度進一步完善,公司治理結構逐步規范,大多數試點企業已從計劃經濟體制附屬的傳統國營企業,轉變為市場經濟體制下的獨立自主經營市場主體。

當然,我國現有的國企混合所有制改革也面臨著一些問題。為此,深入了解國有企業混合所有制改革的特點、并提出相應的改革建議,在理論和實踐中都具有重要意義。

深化國企混改的基本思路

國有企業混合所有制改革是一項艱巨而復雜的系統工程。概括起來應當考慮遵循以下基本思路:

其一,建立規范的法人治理結構。現代企業法人治理結構是企業規范運行、效率提升的基礎,合理的激勵和監督機制是企業發展壯大的保障。要持續梳理與優化國有企業制度流程體系,規避運營風險,提升業務運作效率。建立并完善經營計劃制訂、下達、執行、反饋的閉環工作流程及機制。

其二,建立完善的法律制度。自上而下的國有資產監督管理體制能夠提供有效的制度保證,能夠切實實現國有資產保值增值的目標,并強化對地方和部門的職責及各項制度的執行要求,構建完備的國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系。

其三,遵循市場化的產權交易規則。要加快推進產權制度的改革與創新,健全公平、公正、公開、規范、有序的產權交易市場,使產權市場成為各類市場主體有序競爭、資本流動、資產重組、擴張發展的平臺。從而有效推進國有企業形成適應市場經濟發展的現代企業制度,強化國有企業的活力和創新性。

其四,清晰界定國有資本功能作用。現有的國有資本大部分存在于一般競爭領域,沒有充分發揮其帶動引導作用,也影響了其市場競爭力的形成。需要進一步調整布局,加大資本運營力度,提升國有資本運營優勢與效率,著力提升核心競爭力。要堅持創新驅動發展戰略,創新國有資本投資和運營模式,推動資源整合,提升國有企業在經濟發展中的作用。

其五,優化資源配置方式。既要發揮政府的宏觀引導作用,更要尊重市場在資源配置中的決定性作用。國有企業混合所有制改革要把尊重市場經濟規律和企業發展規律,與產權多元化及企業法人治理結構完善結合起來,以此作為提高國有企業治理效率的重要基礎。政府對待微觀領域包括國有企業在內的企業政策,要實行負面清單管理,堅持一個“活”字,即放開搞活,使企業真正成為大眾創業、萬眾創新的市場經濟活動的主體。要注意區分商業類國有企業和公益類國有企業的不同特點,進一步減少政府對國有企業特別是商業類國有企業的直接干預,從而促使實現國有企業市場效率的最大化和自身的正常發展。

其六,正確處理好控制權分配。以市場導向為基本方向,按照現代企業制度的基本架構,以股權結構為基礎,切實保障混合所有制國有企業的各類出資人的產權權益,防止出現國有資本邊緣化或權益被弱小化。同時,要調動各類參與者的積極性,從法律層面保證非國有資本與國有資本享有同股同權,即在國有企業控制權分配過程中,實現公平公正,以提高國有企業的決策效率。

其七,實行激勵約束相容機制。在混合所有制改革過程中,加大國有企業管理人員的市場化選聘力度的同時,強化市場考核機制,促進國有企業激勵約束相容。深化企業的治理結構和體制機制改革,實現企業激勵約束制度的動態調整,提高企業的決策效率和經營管理效率。與此同時,不斷完善國有企業的相關法律法規,從制度層面為國有企業混合所有制改革的順利進行提供保障。

其八,明晰資產產權資本多元參與。允許各類社會資本參與國有企業混合所有制改革。明晰集體資產產權,鼓勵集體資本、非公有資本和外資等各類資本參與,鼓勵養老基金、社保基金等各類基金介入,也包括資本市場資金等,藉此分散股權,形成股權多元化,有助于股東之間相互制衡。而且分散的股權結構有助于股東之間相互制衡,形成科學的法人治理結構,而為企業融資、風險投資提供更好的平臺。

其九,梯度進行分類實施。區分行業和領域性質以及企業規模,具體分析、分階段推進。針對國有企業進行的混合所有制改革,不應一概而論,一方面要根據其所屬具體行業和領域以及企業規模加以區分,堅持因業施策;另一方面要分清是具備混合所有制改革條件的企業還是已經實行混合所有制的國有企業,對處于不同階段的這兩類國有企業要采取有區別的改革措施。

深化國企混改的政策建議

基于以上思路,在當前及今后一個時期推進我國國有企業混合所有制改革,主要應著手以下幾個方面:

第一,分類細分化推進國有企業混合所有制改革。區分不同領域和行業特點以及企業規模。政府要根據企業不同特點,有區別地考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況,考核中要引入社會評價。對主業處于市場化程度很高的競爭行業和領域的國有企業,積極引入其他各類非國有資本實現股權多元化,堅持以資本為紐帶按市場規則完善混合所有制企業治理結構和管理方式,各類出資人以股東身份履行權利和職責,使之成為企業的市場主體。對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的商業類國有企業,要保持國有資本的控股地位,支持非國有資本參股。根據不同行業的特點放開競爭性業務,規范盈利模式,穩妥地推進國有企業混合所有制改革。對公益類國有企業和具備市場化條件的其他國有壟斷行業企業,則漸進規范地開展混合所有制改革。根據不同公共產品和公共服務行業和領域業務特點,加強分類指導,鼓勵其他經濟成分以多種方式參與經營,推動具備條件的國企實現混合所有制改革。

第二,資本多元化推進國有企業混合所有制改革。首先,允許經確權認定的集體資本、資產和其他生產要素作價入股,非公有資本可通過出資入股、股權收購或置換、可轉債認購等多種方式,參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股。明晰各類資產產權,鼓勵集體資本、非公有資本和外資等各類資本參與,鼓勵養老基金、社保基金也包括資本市場資金等各類基金介入,形成股權多元化的相互制衡。有序吸收外資參與國有企業改制重組、合資合作,鼓勵通過海外并購、投融資合作等方式,充分利用國際資本、技術和市場等要素資源,深度參與全球產業鏈、價值鏈整合,強化參與國際經濟競爭的優勢。其次,鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。以資本為紐帶,充分發揮國有資本投融資運營的資本運作平臺作用,通過投資入股、聯合投資、并購重組等多種方式,對發展潛力大、成長性強領域的非國有企業進行股權投資或股權融合。

第三,明晰界定股權資產產權,完善健全產權交易規范運作機制。首先是允許各類社會資本參與國有企業混合所有制改革,就必須明晰界定股權資產產權。這樣才能吸引各類社會資本積極介入,打開國有資本與市場資本相互參與滲透的通道,并實現規范治理和高效有序運行。其次是嚴格資產評估,建立健全股權流轉和退出機制,加快建立和完善公平公正公開、規范有序的產權交易市場,使之成為各類市場主體有序競爭、資產重組、擴張發展的平臺。通過市場化的手段,利用產權市場,為國有資本的有效退出盡可能擴展有效溢價空間,為國有資本增值和避險提供保障路徑。借此既可激發國企的活力和壯大民企的實力,也可從根本上為企業的創新力開拓發展空間。

第四,健全多層次治理機制優化控制權分配。首先是進一步確立和落實企業的市場主體地位,健全混合所有制企業的法人治理結構。在現代企業制度的架構下,通過國有企業控制權改革,提高控制權配置效率以及國有企業的經營績效。其次是進一步在國有股股東和非國有股股東之間優化控制權分配,提高非國有股股東在國有企業經營管理中的決策權,強化企業對市場的敏感性,處理好所有者與經營者之間的關系。確保企業治理規范、激勵約束機制到位。政府不得干預企業自主經營。再次是健全完善企業激勵約束相容機制。還要建立嚴格的決策監督體系,聘請適當數量的外部董事和獨立董事,加強對企業自身和管理層的監督,加大董事會運作的透明度和規范性,增強企業職工對企業經營的民主監督力度。

第五,用好資本市場平臺通路。資本市場是企業實現融資的重要渠道和有效手段,而國有企業上市不僅打通了資本市場直接融資的通路,也能夠進一步健全公司治理結構和明晰產權效力,建立起激勵約束機制。國有資本證券化率作為國有企業改革的一個重要任務,深入推進國有企業公司制、股份制改革,優化國有經濟布局和資源配置,對于做強做優做大國有企業有著積極的作用。

第六,科學監督適度放松規制。對國有資本的監督管理十分必要,在實際操作中應按照市場法則科學制定監管制度辦法,做到寬嚴適度,有針對性。一要針對股份合作的混合所有制建立科學合理又切合實際的國資監管體系,既監管到位又具備可操作性。二要大膽突破,適度放松規制。包括加快推進開放管理層持股、員工持股通路,降低混合所有制創投公司資本市場退出劃轉社保基金比例等,通過改革嘗試,吸引合作伙伴的同時留住人才。

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